Политическая роль неправительственного сектора в Грузии - ГРУЗИНФОРМ
ПУБЛИКАЦИИ
Политическая роль неправительственного сектора в Грузии - ГРУЗИНФОРМ

 Грузия, 16 декабря, ГРУЗИНФОРМ. Неправительственные организации (НПО, или, как их ещё называют, некоммерческие организации - НКО) выполняют в грузинской политике несколько функций, причем их роль более значима, чем в других постсоветских странах. НПО в Грузии представляют собой механизм кооптации и воспроизводства политического класса, формируют общественно-политическую повестку дня в стране, служат посредником для влияния на грузинскую политику со стороны Запада, предоставляющим более гибкие механизмы такого влияния, чем официальные дипломатические каналы.

Имеются существенные различия между гражданским участием в зрелых демократиях и в странах Центральной и Восточной Европы - и бывших советских республиках, переживающих переход к демократии после распада социалистического лагеря и Советского Союза.

В зрелых демократиях ключевыми институтами гражданского участия служат университеты, профсоюзы, церковные общины, кооперативы, бизнес - ассоциации и другие структуры, созданные или функционирующие на основе самоорганизации.

В бывшем соцлагере ключевым институтом гражданского участия и гражданского общества стали неправительственные организации, практически не предполагающие массового членства и представляющие небольшой профессиональный аппарат, существующий не за счет взносов участников, а за счет грантов со стороны зарубежных правительств или политических фондов.

Грузия – классический пример формирования гражданского общества «по посткоммунистическому пути». В стране нет влиятельных деловых ассоциаций или профсоюзов, ее университеты сравнительно слабы - и в содержательном, и в организационном плане. Грузинские политические партии слабы, зато в стране в изобилии распространены неправительственные организации, которые можно счесть одним из заметных секторов национальной экономики. Исключение представляет Грузинская Православная Церковь (ГПЦ) – наиболее влиятельный общественный институт, обладающий большой самостоятельностью и независимостью. Однако ГПЦ, с ее иерархической структурой, едва ли может расцениваться как институт гражданского участия.

 Уместно заметить, что грузинский «третий сектор» играет заметную роль также и в экономике страны. Годовые бюджеты наиболее влиятельных грузинских НПО сопоставимы с оборотами средних коммерческих компаний. По подсчетам политолога и эксперта Беки Чедиа, только Фонд Сороса за четыре года (с 2003 по 2006 гг.) вложил в грузинский третий сектор более 10 млн. долларов США. «National Endowment for Democracy», как следует из его же отчетов, в 2013 году распределил грантов на 1,2 млн. долларов США между тремя десятками проектов грузинских неправительственных организаций. Основными направлениями их работы стали программы гражданского просвещения, поддержка медиа, в том числе - журналистских расследований, мониторинг выборов, гражданский контроль над деятельностью исполнительной законодательной власти и др.

 Представители НПО из других стран Закавказья, в частности - Армении, указывают на то, что после прихода к власти Михаила Саакашвили основной поток американских и европейских грантов на программы демократизации и укрепления гражданского общества был направлен в Грузию. Одним из недавних решений американской администрации, активно обсуждавшемся в Тбилиси, было обещание выделить 51 млн. долларов США Молдавии и Грузии «на преодоления давления со стороны России». Очевидно, что немалая часть этой суммы будет освоена неправительственными организациями.

Общие объемы финансирования, которые предоставляются «третьему сектору» в Грузии, едва ли поддаются точному подсчету. Оценочно можно говорить о десятках миллионов долларов в год. Источники финансирования очень разнообразны. Это - гранты политических фондов из США, стран ЕС, Турции, грантовые программы посольств, международные агентства (не исключено, что некоторые НПО финансировались за счет средств, предоставленных ООН по Программе борьбы с бедностью), USAID и другие. Из региональных доноров можно отметить Азербайджан, который с началом нефтяного бума стал энергично финансировать собственные гуманитарные программы за рубежом. НПО могут финансироваться и грузинскими предпринимателями – вероятно, в ряде случаев это служило, или служит способом политической защиты деловых интересов.

Бюджеты НПО невелики в масштабах экономики страны в целом. Однако они исключительно важны с точки зрения поддержания занятости и доходов грузинского политического класса. В долгосрочном плане именно эти группы способствуют доминированию и консервации в грузинской политике идей и подходов, сформировавшихся еще в середине прошлого десятилетия и блокирующих позитивное развитие отношений с Россией.

 Кадровый резерв

Ряд грузинских политиков, занявших высокие должности, как в период правления Саакашвили, так и после прихода к власти коалиции «Грузинская мечта», начинали свою карьеру в неправительственных организациях. Наиболее известен в таком качестве «Институт свободы». Сотрудниками института в разное время были бывший секретарь Совета безопасности Грузии Гига Бокерия, бывший председатель Комитета по обороне и безопаности Парламента Грузии, ныне - член Парламента от фракции «Национальное движение» Гиви Таргамадзе (известный в России, на Украине и странах Балтии как политтехнолог «цветных революций» по прозвищу «Василич»), бывший Народный защитник - Омбудсмен Грузии, экс-министр по исполнению наказаний и пробации, а ныне министр по делам беженцев Созар Субари, бывший мэр Тбилиси Гиги Угулава, действующий заместитель председателя Конституционного суда Грузии Константин Вардзелашвили, бывший советник президента Саакашвили по вопросам нацменьшинств и интеграции, экс-заместитель секретаря Совбеза, экс-председатель Наблюдательного совета (борда) «Общественного вещателя Грузии» Грузии Тамар Кинцурашвили и др.

Во время правления Михаила Саакашвили, директор «Института свободы» Леван Рамишвили считался наиболее влиятельным представителем «третьего сектора» Грузии. «Институт свободы» подчеркивал свою роль в организации «революции роз», в частности, в подготовке и консультировании активистов молодежной организации «Кмара» («Отпор»), сыгравшей большую роль в организации уличных протестов. Он также отмечал роль своих сотрудников, бывших или действующих, в организации «революций» на Украине в 2004 г. и в Киргизии в 2005 г.

 Смена власти в Грузии не привела к полному уходу с политической сцены представителей «Института свободы». Многие из них сохранили свои прежние посты, или получили новые. Некоторые перешли в оппозицию к Саакашвили задолго до его поражения и сейчас входят в коалицию «Грузинская мечта». Так, один из членов Парламента Грузии от правящей коалиции «Грузинская мечта» (парламентское большинство, куда вошла и «Республиканская партия Грузии»), республиканец Давид Зурабишвили покинул «Единое национальное движение Грузии» (ЕНД, экс-правящая партия в Грузии, основанная Михеилом Саакашвили) еще в 2005 году, но при этом, по сути, разделяет внешнеполитические взгляды ЕНД. К примеру, в декабре прошлого года Давид Зурабишвили назвал «позорным, аморальным и антигосударственным» заявление министра обороны Грузии Миндия Джанелидзе, который призвал бывших и действующих грузинских военнослужащих не ехать на Украину для участия в АТО и возложил ответственность за гибель Александра Григолашвили (грузинского добровольца, погибшего на Украине) на экс-президента Саакашвили.

 Руководитель НПО «Кавказский институт мира и демократии» Гия Нодиа стал министром образования при президенте Саакашвили. Позже он возглавил Международную школу кавказских исследований при университете «Илиаури» (им. Ильи Чавчавадзе, бывший Государственный педагогический институт им. А.С.Пушкина, переименованный после прихода к власти Саакашвили, по сей день укомплектован сторонниками ЕНД), который считается близким к «Институту свободы». Международная школа кавказских исследований была известна своими попытками пропагандистского давления на Россию на Северном Кавказе. Но после поражения на парламентских выборах «Единого национального движения» 1 октября 2012 года,  она прекратила свою деятельность.

 Смена власти в Грузии вывела на первый план и другие неправительственные организации. «Ассоциация молодых юристов Грузии» (АМЮГ) «поставила» стране председателя Парламента Грузии Давида Усупашвили (основатель и председатель «Республиканской партии Грузии»), его супругу - экс-парламентария, действующего министра обороны Грузии и лидера «Республиканской партии» Тинатин Хидашели. В феврале 2015 года президент Грузии Георгий Маргвелашвили представил Парламенту Грузии на утверждение на должность Председателя Верховного суда Грузии кандидатуру судьи Нино Гвенетадзе, которая ранее также, как Хидашели, возглавляла «Ассоциацию молодых юристов» и являлась членом «Республиканской партии». В январе 2015 года председатель АМЮГ Каха Кожоридзе был назначен советником президента Грузии Георгия Маргвелашвили по правам человека и правосудию.

 Менее весом вклад в действующую политическую элиту т.н. «Клуба независимых экспертов» во главе с Сосо Цискаришвили. В Парламент Грузии, в состав коалиции «Грузинская мечта» вошел военный эксперт Ираклий Сесиашвили (нынешний председатель Комитет по обороне и безопасности Парламента Грузии, сменивший на этом посту вышеупомянутого Гиви Таргамадзе - «Василича»). Советником лидера правящей коалиции «Грузинская мечта» и основателем одноименной партии Бидзины Иванишвили, после его назначения премьер-министром Грузии, стал другой эксперт - Гия Хухашвили, тоже - член «Клуба независимых экспертов». Любопытно, что ранее Гия Хухашвили был советником олигарха Бадри Патаркацишвили - также, как Бидзина Иванишвили, известного грузинского предпринимателя, бросившего вызов Михаилу Саакашвили, хотя, в отличии от Бидзины Иванишвили, с безуспешно и со смертельным для себя исходом... Впрочем, нужно отметить, что «Клуб независимых экспертов» не имел аппарата и не осуществлял постоянных программ, представляя собой, в соответствии с названием, лишь неформальную дискуссионную площадку т.н. экспертов - политологов, социологов и экономистов.

 Нынешнего премьер-министра Грузии Ираклия Гарибашвили тоже можно, в определённой степени, рассматривать как выходца из неправительственного сектора: до прихода в политику в качестве министра внутренних дел, он, на протяжении семи лет был генеральным директором благотворительного фонда Бидзины Иванишвили «Карту».

Неправительственные организации играют важную роль и в «трудоустройстве» представителей бывшей правящей команды. К примеру, бывший замминистра иностранных дел Грузии Серги Капанадзе, после смены власти в стране создал НПО «GRASS» («Georgian Reforms Association»). Глава организации «Международная прозрачность – Грузия» Эка Гигаури в прошлом была заместителем начальника пограничной полиции Грузии. Уже упомянутая Тамар Кинцурашвили работает в НПО «Фонд развития медиа». Участие в неправительственных организациях позволяет им продолжать политическую деятельность, не занимая постов в правительстве или парламенте.

  Сильная сторона наиболее влиятельных неправительственных организаций заключается в том, что они традиционно уделяют внимание подготовке политических кадров, вовлекая в свою работу активистов в регионах, предоставляя им возможности карьерного роста, организуя политические школы или школы государственного управления.

 Политическая элита на аутсорсинге

За последние месяцы крупнейшие НПО провели несколько крупных общественных кампаний, добиваясь тех, или иных решений от властей. Одна из таких кампаний была направлена против правительственного законопроекта о контроле над прослушивающей аппаратурой. Такая аппаратура была установлена в Грузии при Саакашвили, однако и новые власти не стали отказываться от ее использования. Суть конфликта вокруг законопроекта заключалась в том - остаётся ли контроль над «прослушкой» в руках Министерства внутренних дел, или передается мобильным операторам, как это предлагали неправительственные организации. Министерство внутренних дел и глава правительства не заинтересованы в том, чтобы делить с кем-либо право пользования прослушивающей аппаратурой, которое считается важным ресурсом в грузинской политики. Парадокс в том, что соратники Саакашвили, ныне возглавляющие некоторые «протестующие правозащитные» НПО, не возражали против ее использования, когда находились у власти.

Другой пример: грузинское отделение «Международной прозрачности» провело расследование тендеров, которые за последние два года проводило Министерство регионального развития и инфраструктуры. Организация пришла к выводу, что без малого треть тендеров были безальтернативными, в них участвовала только одна компания, а некоторые компании-победители связаны с действующими чиновниками или депутатами парламента.

 Работа ведущих грузинских НПО включает в себя противодействие коррупции, поддержку средств массовой информации, мониторинг государственного управления и выборов, образовательные программы, программы публичной дипломатии, разработку проектов реформ и экспертное сопровождение самих реформ – по сути, все стороны политической жизни. Не будет большим преувеличением сказать, что в Грузии «третий сектор» и представляет собой грузинскую публично-политическую среду: о проведенной неправительственными организациями экспертизе тех или иных решений властей пишут журналисты, прошедшие организованные другими НПО тренинги; эти публикации комментируют эксперты, представляющие третьи НПО; медийное внимание к крупнейшим фигурам из «третьего сектора» по своим масштабам не меньше, чем ко многим министрам грузинского правительства.

Именно НПО с их обширными компетенциями по экспертизе государственной политики выступают в качестве важной инстанции международных оценок. Информацию от них получают иностранные посольства и международные организации. Документы международных организаций, в которых даются оценки политики властей страны и даются рекомендации по корректировке этой политики, во многом основываются на материалах наиболее влиятельных неправительственных организаций, которые расцениваются иностранными дипломатами как непредвзятый и объективный источник.

Влиятельный «третий сектор» может выступать и выступает в качестве важного внутриполитического фактора в условиях смены власти в стране. Михаил Саакашвили приложил большие усилия к тому, чтобы консолидировать под контролем близких к нему людей наиболее влиятельные НПО и, соответственно, финансовые потоки, идущие из-за рубежа на их поддержку. Однако полностью поставить под свой контроль неправительственный сектор ему так и не удалось. В грузинской политике остались группы, которые, будучи лояльны Западу и получая финансирование из западных источников, в то же время находились в оппозиции к Саакашвили. Эти группы -  к примеру, «Ассоциация молодых юристов» и близкая к ней «Республиканская партия» – в итоге составили костяк команды политических менеджеров «Грузинской мечты» и сумели добиться отстранения Саакашвили от власти. Спокойная реакция США и ЕС на смену власти в Грузии осенью 2012 года может быть объяснена тем, что с обеих сторон внутриполитического противостояния находились люди, лояльные Вашингтону и Брюсселю, отстаивающие евроатлантическую внешнеполитическую ориентацию Грузии.

 За два десятилетия существования независимой Грузии Запад создал в этой стране такую политическую элиту, которая будет ориентироваться на него, невзирая на смену партий и лиц у власти. Неправительственные организации – ключевой институт, поддерживающий эту элиту.

«Посткоммунистический путь» развития гражданского общества в Грузии привел к весьма своеобразному результату: «третий сектор» оказался достаточно силен, чтобы оказывать непосредственное влияние на политический курс и политические назначения, но при этом он не несет ответственности за свою деятельность перед избирателями (да и ни перед кем, кроме своего грантодателя). Показательно, что «Республиканская партия» – образец тесной связки между политической организацией и средой НПО – никогда не выигрывала выборы вне коалиций; ее популярность - невелика и совершенно несопоставима с тем влиянием на грузинскую политику, которой она пользуется.

 НПО служат одним из посредников для влияния на грузинскую политику со стороны США и ЕС. Предоставление финансирования той или иной неправительственной организации, контроль за назначениями на должности внутри организации, который может осуществлять грантодатель, поддержка того или иного проекта – все это может служить механизмом внешнего управления, более гибким, чем те, которые предоставляют формальные дипломатические каналы связи.

Значительная часть грузинской политической элиты, по сути, находится «на аутсорсинге»: их личное благополучие и карьерные перспективы в меньшей степени связаны с будущим их страны и в большей – с их отношениями с международными донорами. В конечном счете, эта ненормальная ситуация побуждает государства постсоветского пространства, в той или иной мере, ограничивать деятельность неправительственных организаций.

Весьма жесткие ограничения такого рода действуют в Азербайджане, благо поток нефтедолларов позволяет властям страны заместить финансирование НПО из-за рубежа. Попытки ввести контроль над зарубежным финансированием неправительственных организаций предпринимал и Саакашвили, не добившись, впрочем, успеха. В начале 2015 года к этому вопросу обратился и неформальный лидер «Грузинской мечты» Бидзина Иванишвили. В одном из своих телеинтервью, Иванишвили, среди прочих тем, заговорил и о неправительственных организациях, которые «больше чем правительство» и к которым «у нас есть очень много вопросов». Среди организаций и их руководителей были названы: НПО «Международное общество за справедливые выборы и демократию» (председатель - Нино Ломджария), исполнительный директор НПО «Международная прозрачность – Грузия» Эка Гигаури и уже бывшего председателя «Ассоциации молодых юристов» Каху Кожоридзе, который незадолго до того, как было сказано выше, был назначен советником президента Георгия Маргвелашвили.

 Вышеуказанное заявление Бидзины Иванишвили вызвало резкий протест грузинских НПО: 46 организаций подписали заявление, в котором обвиняли Иванишвили и правительство «Грузинской мечты» в давлении на неправительственные организации и подрыве демократических ценностей. После заявления Иванишвили не последовало никаких практических шагов, не был даже опубликован анонсированный им доклад о деятельности крупнейших НПО в Грузии! Однако конфликт нельзя считать исчерпанным: любое правительство Грузии, с одной стороны, будет вынуждено опираться на более широкие круги, чем «третий сектор», а с другой – будет рассматривать исключительное влияние неправительственных организаций как вызов своей власти.

Избыток выходцев из НПО в грузинской политической элите накладывает отпечаток на весь стиль грузинской политики. В этом смысле, один из важных итогов бурного роста неправительственных организаций в минувшие десятилетия состоит в том, что эта среда так и не сумела продемонстрировать своей способности эффективно управлять страной. Современные наиболее влиятельные грузинские НПО могут следить за чистотой выборов и прозрачностью государственных закупок, однако они не в состоянии ставить и решать задачи развития. Характерный стиль грузинской дипломатии, ориентированный не столько на переговоры, сколько на формальные результаты в виде, к примеру, числа стран, поддерживающих внесенные Грузией проекты резолюций на Генеральной ассамблее ООН, - одно из типичных проявлений «неправительственного» подхода в политике, когда эффективность работы оценивается по ее публичному резонансу. Если 10 - 15 лет назад существовала иллюзия, что новая элита, воспитанная в финансируемых Западом НПО, придя к власти проведет реформы и сделает Грузию процветающей, то сегодня эта иллюзия развеялась почти полностью. Стало окончательно ясно, что «грузинский» «третий сектор», несмотря на все его политическое влияние, неспособен решать стоящие перед страной задачи.